13 ans ! Cela fait 13 ans que l’État a l’obligation de publier le décret d’application relatif aux modalités d’intervention des fonds départementaux de compensation du handicap (FDCH) mis en place par la loi du 11 février 2005. Pour rappel, ces fonds censés être alimentés par différents contributeurs, dont l’État, sont destinés à aider les personnes handicapées à faire face aux frais demeurant à leur charge, notamment lorsque la Prestation de Compensation du Handicap (PCH) n’a pas permis de couvrir l’intégralité de leurs besoins de compensation. En particulier, une disposition légale, l’article L.146-5 du code de l’action sociale et des familles (CASF) en son deuxième alinéa, fixe les modalités de calcul du reste à charge des personnes handicapées, en prévoyant que ce montant, après l’intervention du fonds départemental, ne puisse excéder 10% des ressources personnelles nettes d’impôt des demandeurs.
Or, en s’abstenant de prendre, au-delà de tout délai raisonnable, le décret prévu par cette disposition, les gouvernements qui se sont succédés après 2005 ont non seulement méconnu la volonté du législateur, mais ils ont privé, par ce vide réglementaire, un certain nombre de personnes handicapées de leur droit de bénéficier de la couverture d’une partie non négligeable de leurs frais, conduisant parfois, pour les plus modestes d’entre eux, à renoncer purement et simplement à leur projet d’acquisition d’une aide technique.
Saisi par Vincent Assante et l’Association Nationale Pour l’Intégration des personnes Handicapées Moteurs (ANPIHM) de cette abstention fautive, le Conseil d’État avait, dans un premier temps, par un arrêt du 24 février 2016 [lire l’actualité du 25 février 2016 NDLR], annulé la décision implicite par laquelle le Premier ministre (Manuel Valls à l’époque) avait refusé de publier ce décret. Il l’avait également enjoint de procéder à cette publication dans un délai de neuf mois, en l’assortissant d’une astreinte de 100€ par jour de retard pour s’assurer de l’exécution de sa décision. Faute d’exécution neuf mois plus tard, la Haute Juridiction avait procédé le 31 mars 2017 à la liquidation de l’astreinte, en condamnant l’État à verser aux requérants une indemnisation de 11.200€. Restait à savoir comment se comporterait le nouveau gouvernement, après l’élection d’Emmanuel Macron à la Présidence de la République, faisant du handicap une « priorité » de son quinquennat.
Las, un an et demi plus tard, toujours pas de décret… si bien que, par une décision relativement rare, le Conseil d’État condamne pour la seconde fois l’État à verser une indemnisation aux parties requérantes, à hauteur cette fois de 57.000€ [lire l’actualité du 24 octobre 2018]. Pour justifier de son abstention, le Gouvernement par le biais de la Ministre des Solidarités et de la Santé, avait pourtant usé du principal argument suivant : il existerait, dans les dispositions de l’article L. 146-5 du CASF une « contradiction » entre, d’une part, le caractère facultatif des participations financières des contributeurs composant le fonds, dont l’État, et, d’autre part, l’obligation posée par la loi de limiter le reste à charge des personnes handicapées bénéficiaires à 10% de leurs ressources personnelles nettes d’impôt. Cette contradiction rendrait « de fait » impossible, selon elle, la mise en oeuvre de la loi par l’édiction de « seules mesures réglementaires ». Autrement dit, si le décret d’application, attendu depuis 13 ans, n’a toujours pas été publié, la faute ne saurait en être imputée à une mauvaise volonté gouvernementale mais incomberait au législateur de 2005 qui aurait mal rédigé la loi…
Par cet habile tour de passe-passe, la ministre, partant du constat d’une prétendue inapplicabilité des textes, en conclut donc que la seule solution était de… modifier la loi ! Et de sortir, par un coup de baguette magique, le lapin du chapeau, à savoir la proposition de loi Berta, déposée à l’Assemblée nationale en janvier 2018, à l’initiative du député du même nom. Dans son mémoire en défense, la ministre s’est prévalue quasi exclusivement de ce moyen, présentant la proposition de loi comme « soutenue par le Gouvernement […] sans que rien ne laisse supposer que cette évolution législative ne puisse être menée à bonne fin », initiative téléguidée par le Gouvernement afin de résoudre le prétendu problème [lire l’actualité du 17 mai 2018 et cet Editorial]. Cependant, plutôt que de procéder à une modification législative qui aurait pu consister à faire adopter des textes contraignants fixant les engagements financiers des différents contributeurs, et en particulier de l’État, la proposition de loi prévoit de suspendre l’application du deuxième alinéa de l’article L.146-5 en la remplaçant par un dispositif expérimental sur trois ans, dans quelques départements volontaires. Autant dire qu’on veut réduire ainsi drastiquement, dans le temps et dans l’espace, la portée initiale de la loi, dont l’application pleine et entière, qui nécessitera au préalable une « évaluation des données de l’expérimentation » et donc probablement l’édiction de nouveaux textes, est repoussée aux calendes grecques, du moins au-delà des prochaines échéances électorales nationales. Mais l’argument premier avancé par la ministre, consistant à avancer une prétendue impossibilité d’action en matière réglementaire quant à la mise en oeuvre dans les meilleures conditions possibles de la volonté du législateur de réduire le reste à charge des personnes handicapées, est-il seulement tenable ?
Lors de l’instruction de l’affaire devant le Conseil d’État, les parties requérantes ont tenu à rappeler, à titre d’action possible, qu’il appartenait par exemple à l’État en tant qu’autorité réglementaire de revenir sur l’existence d’un mécanisme paradoxal en matière de remboursement d’aides techniques, dont la persistance depuis 2005 contribuait à entraver la réduction du reste à charge pour les personnes handicapées qui en ont pourtant l’absolue nécessité. On le sait, la PCH n’intervient pour le financement d’une aide technique figurant dans la liste des produits et prestations remboursables, dite LPPR, que de manière subsidiaire à la prise en charge par la Sécurité Sociale, et après déduction. Or, par un arrêté du 28 décembre 2005 (fixant les tarifs de certains éléments de la PCH), c’est bien l’autorité réglementaire qui a décidé d’aligner exactement le montant remboursable par la PCH sur le barème de remboursement de la Sécurité Sociale, pour toutes les aides d’un montant inférieur à 3.000€. Outre que ledit barème de référence remonte à juin 2003 (c’est-à-dire bien avant la loi du 11 février 2005), et n’a pas été revalorisé depuis, il résulte de ce dispositif que le tarif de prise en charge de la PCH étant calqué sur celui de la Sécurité Sociale, les personnes bénéficiaires sont purement et simplement privées de l’intervention de cette prestation légale de compensation. Privées d’aide au titre de la PCH, elles doivent donc s’adresser directement au fonds départemental de compensation du handicap qui intervient lui-même de manière très aléatoire, selon la bonne ou mauvaise volonté des contributeurs dans chaque département, faute précisément de publication par l’État du fameux décret d’application. Or, comme on le dit parfois dans les tribunaux, « nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude ».
Avec cet arrêté du 28 décembre 2005, les départements appliquent donc un mécanisme décidé et maintenu par l’État lui-même qui entre en contradiction complète avec la volonté du législateur de reconnaître à la personne handicapée un droit à compensation. De plus, cela instaure une inégalité d’accès aux droits, entre les personnes qui bénéficient d’une intervention de la PCH pour le financement de leur aide technique, et celles qui n’en bénéficient pas. C’est peut-être l’un des arguments qui a conduit le Conseil d’État, dans sa décision du 24 octobre 2018, à condamner l’État pour la seconde fois, balayant de facto l’argument de l’inapplicabilité de la loi, confirmant ainsi sa décision de 2016 selon laquelle « quelles qu’aient pu être les difficultés rencontrées par l’administration dans l’élaboration (du décret), son abstention à le prendre s’est prolongée bien au-delà d’un délai raisonnable »
Reste à savoir quelle sera la suite de l’histoire. En procédant à une seconde liquidation de l’astreinte, le Conseil d’État a conservé à cette dernière un caractère provisoire et non définitif. Cela signifie, en théorie, que l’État pourrait faire l’objet d’une troisième condamnation si le décret n’était pas toujours publié d’ici quelques mois. Que fera donc le Gouvernement ? Afin de restituer leur droit à compensation plein et entier aux personnes handicapées, va-t-il enfin publier le fameux décret ? Ou bien va-t-il choisir de laisser l’inique proposition de loi Berta suivre son parcours parlementaire jusqu’à son terme ?
Il existe pourtant une troisième voie : opérer une refonte globale et équitable du droit à compensation en matière d’aides techniques, notamment en revoyant l’intégralité des barèmes et des tarifs de remboursement des différents contributeurs. Le Gouvernement aurait-il, à ce titre, entendu l’argument juridique soulevé par les requérants devant le Conseil d’État ? On peut se prêter à rêver lorsqu’on lit, dans le dossier de presse du Comité interministériel du handicap du 25 octobre 2018 (soit le lendemain de l’arrêt rendu par la Haute juridiction) qu’il se propose comme 5e orientation pour l’accès aux soins en 2018-2019 « d’engager la révision de la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) par l’Assurance Maladie (…) et actualiser l’arrêté fixant les tarifs de la PCH concernant les aides techniques, en cohérence avec les évolutions de la LPPR et l’évolution des besoins ».
Espérons que le Gouvernement ira dans le bon sens, et ne mettra pas cette fois 13 ans à le faire…
Anne-Sophie Parisot, avocate au Barreau de Paris, novembre 2018.
Note de la rédaction : les services de l’État n’ont plus publié d’arrêté fixant les tarifs de la PCH concernant les aides techniques depuis plus de dix ans, ce qui entraîne de nombreux refus de prise en charge. La présidente de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie, organisme qui finance la PCH, est informée de cette situation sur laquelle elle ne peut agir directement. Et si le Gouvernement envisage une actualisation des textes réglementant les tarifs, il annonce également l’engagement après la Conférence Nationale du Handicap du printemps 2019 d’une concertation préalable à une réforme des aides à la compensation du handicap. En ces temps d’austérité budgétaire où les aides sociales sont réduites ou supprimées, rien ne permet de penser que le credo gouvernemental d’une « prestation de compensation du handicap rénovée afin de mieux prendre en compte les besoins des Personnes » se traduise par une meilleure prise en charge; le même type de discours a en effet été tenu pour justifier le passage de 100% à 20% du nombre de logements neufs accessibles. Un chantier qui conduit à s’interroger sur le sort de la proposition de loi Berta, en voie de garage au Sénat, et sur son échéance qui pourrait coïncider avec la fin du quinquennat d’Emmanuel Macron et devenir une promesse électorale. On n’a pas fini d’en parler…