Militant et non-conforme à la commande ministérielle parce que formulant des propositions (dont celle de « substituer, à terme, le concept de « logement à usage universel » à celui de « logement évolutif » dont force est de constater qu’il n’est pas consensuel ») ; tels seraient les deux arguments du cabinet du ministre du Logement pour rejeter le rapport demandé à l’Inspection Générale de l’Environnement et du Développement Durable (IGEDD) sur l’application du logement évolutif instauré par l’article 64 de la réforme du logement du 23 novembre 2018 dite loi Elan. Une mise au rebut fâcheuse alors que ledit rapport devait être déposé au Parlement le 23 novembre dernier au plus tard, mais le ministère espère encore s’en sortir en le faisant réécrire par son administration, la DHUP, ce qui risque toutefois de se voir…
Une commande ministérielle déconnectée des réalités
D’autant plus que les ministres commanditaires, Christophe Béchu et Olivier Klein (remplacé en juillet dernier par Patrice Vergriete), ont fort mal estimé le calendrier d’application de la réforme : « Les premiers logements logements évolutifs ont vraisemblablement été livrés entre fin 2021 et début 2022 », écrivaient-ils dans leur lettre de mission du 16 novembre 2022. En fait, la mission IGEDD a rapidement constaté que les premières livraisons n’étaient possibles qu’à compter de janvier 2023, et « qu’elle ne serait pas en mesure d’établir un bilan sur la base de logements évolutifs mis en service. » Il lui était donc impossible de connaître la part de logements évolutifs et accessibles effectivement construits, ainsi que d’apprécier les conditions de mise en accessibilité ultérieure au moyen de travaux simples d’appartements construits évolutifs.
Impossible également « d’évaluer le devenir des logements évolutifs » comme le demandait le ministre. De même, la mission n’a pu vérifier sur le terrain quelle augmentation de la superficie des toilettes et de la salle d’eau était nécessaire pour que des appartements construits évolutifs deviennent accessibles : l’étude d’impact de la loi l’estimait à 8m² pour satisfaire aux besoins d’un occupant en fauteuil roulant. « Or, relève la mission, les témoignages et documents remis permettent de considérer que le report de surface depuis la salle de bains et les toilettes « adaptées à l’utilisation par une PFR (personne en fauteuil roulant) » vers les pièces de vie est de l’ordre de 1 à 4 m² suivant les typologies. »
Évolutifs ou accessibles, les logements se ressemblent
D’ailleurs, les appartements neufs évolutifs existent-ils ? La loi n’exige pas qu’un logement accessible dès la construction soit plus vaste, les deux typologies ont réglementairement la même superficie : « L’égalité de coût entre logement accessible et logement évolutif est réglementairement structurelle », affirme la mission. Le Pôle Habitat de la Fédération Française du Bâtiment a confirmé à la mission la tendance des constructeurs à ne pas appliquer le ratio 20% de logements accessibles et 80% évolutifs car « il est plus simple de faire 100% de logements accessibles et de bénéficier ensuite des dérogations ouvertes en cas de [Travaux Modificatifs de l’Acquéreur]. » Affirmation que les inspecteurs ont également entendu de promoteurs et autres intervenants. En pratique, les acheteurs sur plan (VEFA) peuvent demander depuis un arrêté du 24 décembre 2015 (découlant de la réforme de l’accessibilité par ordonnance présidentielle en 2014-2015) des modifications importantes tant qu’elles ne concernent pas les éléments structurels et les réseaux d’eau ou de gaz. Et comme de nombreux programmes immobiliers mêlent vente pour occuper ou louer, avec une part fréquente de logements sociaux, l’ensemble des appartements est généralement conçu sur les règles techniques du logement accessible : « L’article 64 de la loi Elan [est] aujourd’hui considéré par les acteurs professionnels comme de faible impact sur leurs pratiques », constate l’IGEDD.
Ce que confirme Christian François, membre jusqu’en 2018 de la commission accessibilité du Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) : « La consultation de centaines de projets en cours de construction ou de commercialisation l’atteste. Plus de 95% des appartements en rez-de-chaussée ou desservis par ascenseur répondent, sans travaux complémentaires, aux obligations d’accessibilité rappelées par l’article 64 de la loi Elan. » Ce qui n’exclut pas les bizarreries parmi les programmes immobiliers qu’il a étudiés, tel Atrium (Cogedim à Magnanville, Yvelines) : « Le concept d’évolutivité compris et appliqué par le constructeur est totalement dissocié du concept d’accessibilité puisqu’il est retenu pour des appartements sans obligation d’accessibilité situés en étages non desservis par ascenseur. Accessoirement, ces appartements ne respecteraient pas les obligations dimensionnelles d’une chambre et d’une salle d’eau accessibles. » Sur le plan de l’un des T2 en 2e et dernier étage sans ascenseur d’une superficie de 53,63m² (dont 7,49m² de terrasse inaccessible desservie par un seuil de 25cm !), on remarque l’impossibilité d’augmenter la superficie de la chambre de 10,58m² (1m² de moins que la surface minimale nécessaire) et de la salle d’eau, le déplacement de cloisons étant impossible du fait de leur positionnement et de la présence d’éléments structurels inamovibles.
L’accessibilité du logement attaquée dès 2005
Sur le plan législatif, la mission relève un paradoxe : « La loi de 2005 a fortement renforcé les exigences réglementaires en matière d’accessibilité du cadre bâti et du logement en particulier. Pour autant, la concrétisation de cette accessibilité dans la réalité de la production des logements présente de nombreuses défaillances et l’on peut s’étonner d’un résultat final plutôt décevant. » La loi ne fait pas tout, surtout quand on la défait au moyen d’un « puissant système dérogatoire, dont les limites semblent relever de la seule volonté du maître d’ouvrage, [de] règles dont la rédaction peut donner lieu à des divergences d’interprétation, ou encore par un dispositif de contrôle très perfectible. » En clair, loi et règlements ont été allègrement contournés grâce aux failles qu’ils contenaient.
Faille accentuée par la dérogation, introduite dans l’arrêté du 24 décembre 2015, autorisant un acheteur sur plan à faire modifier l’appartement par des travaux simples, comme le relèvent les inspecteurs : « Il est intéressant cependant de constater que les travaux modificatifs de l’acquéreur devaient eux-mêmes respecter cinq conditions qui ont été recopiées, au mot près, pour définir dans l’arrêté de 2019 les limites des travaux simples permettant, au sens de la loi Elan, de rendre accessible un logement évolutif. Ainsi, depuis 2018, la même définition précise les limites que doivent respecter les travaux modificatifs d’origine demandés par l’acquéreur et les travaux d’adaptation a posteriori d’un logement évolutif. »
Doit-on en conclure que la loi Elan n’est pas une création du Gouvernement d’Édouard Philippe, mais que cette réforme était déjà envisagée dès la suppression du principe de l’accessibilité à tout pour tous contenue dans l’ordonnance du 26 septembre 2014 signée par François Hollande, alors président de la République ? Son ministre de l’Économie et des finances était Emmanuel Macron alors engagé dans la défense au Parlement de sa loi pour la croissance qui a libéralisé, avec plus ou moins de succès, de vastes secteurs d’activité. Devenu président de la République, Emmanuel Macron et le gouvernement Philippe n’ont fait que poursuivre ce qu’il avait engagé.
Une réglementation créatrice de discriminations
Autre conséquence négative de l’arrêté du 24 décembre 2015, le retour à l’inaccessibilité des balcons, loggias et terrasses ; ce texte autorise en effet des seuils intérieurs allant de 10 à 25 centimètres, à charge pour le promoteur de réserver les 3 mètres d’espace intérieur nécessaires à l’accès par un occupant en fauteuil roulant. « Pourtant, constate l’IGEDD, les professionnels savent faire depuis longtemps des balcons quasi de plain-pied, comme nous l’ont affirmé plusieurs promoteurs privés et bailleurs sociaux qui l’ont intégré dans leur pratique. » Propriétaires et promoteurs auraient-ils vu là un moyen de se débarrasser d’une certaine clientèle au moyen de cette autorisation de construire inaccessibles des espaces pourtant vendus ou loués ? La plupart des plans d’appartements étudiés par Christian François témoigne que l’inaccessibilité des balcons, loggias et terrasses est généralisée, générant une discrimination directe : qui achèterait un appartement comportant un balcon ou une terrasse dont l’acquéreur ou un membre handicapé de la famille ne pourrait profiter ?
S’ajoute à cette discrimination par l’inaccessibilité le laxisme du contrôle par les attestateurs. La mission IGEDD remarque des grilles de contrôle et des protocoles différents d’un organisme à l’autre : « Certains affirment passer en revue la totalité des logements d’une opération, d’autres procéder par sondage sur une part minoritaire des logements […] certains attestateurs exigent la désignation du type de logement, soit accessible, soit évolutif, par le maître d’ouvrage. » En l’absence de contrôle final des attestations de conformité par l’autorité qui a délivré le permis de construire, la mission estime que cela « n’incite pas à la qualité. »
Une mise en accessibilité ultérieure coûteuse et complexe
« L’instauration du quota de 80% de logements évolutifs a entraîné dans les mêmes proportions une érosion du niveau d’accessibilité en moyenne de l’ensemble des logements livrés. » Ce constat de l’IGEDD s’appuie sur la réalité des « travaux simples » nécessaires pour rendre accessible un appartement évolutif, prouvée par l’image. « Cette photo permettait, d’une manière destinée à frapper les esprits, d’illustrer dans ce webinaire [destiné aux professionnels] les larges possibilités offertes par la réglementation en matière de travaux d’adaptation simples permettant de transformer un logement évolutif en logement accessible. La mission a pu s’assurer que l’on ne pouvait y déceler aucune contradiction avec les termes de l’arrêté du 11 octobre 2019. Le logement en chantier tel qu’il apparaît sur cette photographie peut donc être considéré comme faisant l’objet de « travaux simples ». » Et d’enfoncer le clou en citant Vincent Assante, président de l’Association nationale pour l’intégration des personnes handicapées moteurs (ANPIHM) : « Mais qu’on arrête de parler de travaux simples quand on fait intervenir sept corps de métiers différents, dont a minima un maçon, un électricien, un plâtrier et un carreleur ! » (Le Moniteur du 23 juin 2023). L’IGEDD estime de tels travaux entre 8.000 et 13.000€ hors taxes, et déplore les pratiques anciennes des professionnels ainsi que les matériaux courants qui « ne facilitent aucunement une recomposition agile des volumes du logement. »
La mission déplore également que la réglementation de la douche sans ressaut ait été hâtivement publiée, sans tenir compte des alertes lancées par les professionnels. Pourtant, « plusieurs maîtres d’ouvrage ont indiqué à la Mission que la demande pour ce type d’équipement était forte pour des motifs de confort et d’agrément, voire esthétiques. » Mais avec des ouvriers et artisans peu ou pas formés à des solutions techniques réduites, les professionnels se sont repliés sur la pose de baignoires « dont l’avenir nous dira s’il est réellement possible de les transformer ultérieurement en douches sans ressaut, d’autant plus que le contrôle de l’obligation du dispositif intégré d’évacuation est peu opérant du fait de l’habillage de la baignoire. »
Passer de l’évolutif au logement à usage universel
L’IGEDD formule des propositions systémiques dépassant « les contours de l’exercice de bilan d’application imposé par la loi, comme la lettre de mission nous y invite sur « une évaluation du devenir des logements évolutifs et les évolutions éventuelles à apporter à ce concept. » En prenant le recul nécessaire pour élargir son angle de vue, la mission s’attache à appréhender toute la complexité des mécanismes en jeu et s’autorise l’élaboration d’un scenario disruptif. » Et elle introduit le nouveau concept de logement à usage universel, au moyen de six recommandations et dix « mesures techniques qui pourraient être mises en place immédiatement au service d’une véritable évolutivité du logement […] ne nécessitant que peu, voire pas du tout de concertations ou d’études techniques préalables et n’appelant pas de modifications législatives. » Elle propose de supprimer le recouvrement entre l’espace de manoeuvre et la zone de douche qui n’est « possible qu’en l’absence de parois fixes, alors que celles-ci constituent un choix largement préférentiel des usagers pour éviter les écoulements et aspersions d’eau à l’extérieur de la zone de douche. »
D’autres dispositions techniques concernent le gros oeuvre (évacuation d’eau, implantation ultérieure d’une douche, cloisons « évolutives » ou modulaires, cantonnement assez strict de la limite des « travaux simples », recherche d’un consensus sur la douche sans ressaut), le confort et l’habitabilité (accessibilité des balcons, loggias et terrasses) et l’effectivité du contrôle technique. Et des propositions impliquent les politiques pour élaborer une « stratégie ministérielle globale lutte contre l’effet de serre /adaptation à tous les usages/ résilience au changement climatique. Rendre visible la nécessaire anticipation de l’évolution des usages du logement. » Enfin, une section concerne les mesures nécessaires pour déployer le logement à usage universel, telle la création d’une zone de douche accessible dans les immeubles à un ou deux étages sans ascenseur, d’au moins une pièce fermée de 11,5 à 12,5m² dans tous les appartements en rez-de-chaussée ou étages accessibles servant de chambre PFR ou, à défaut, à d’autres usages (« installation de deux lits simples, aménagement d’un coin travail pour les enfants, adolescents et étudiants, comme pour les travailleurs à domicile, etc. »). L’IGEDD préconise également un quota de 20% de logements adaptés aux PFR dès la construction ou rénovation (en rez-de-chaussée et étages accessibles) avec choix pour l’acquéreur d’une douche ou baignoire. Ce quota ne représenterait que 12.000 des 90.000 appartements construits chaque année, selon l’estimation de Christian François. Pas de quoi bouleverser le marché du neuf.
Qu’en disent des professionnels ?
Architecte assistante à la maîtrise d’ouvrage (AMO) spécialisée en accessibilité et qualité d’Us-âges, Nadia Sahmi estime « qu’à la base, le logement évolutif était une bonne idée, mais sans obligation réglementaire forte et sans sanction à la clé, il est resté de l’ordre de chantiers expérimentaux. Il aurait fallu inverser et simplifier le processus avec 100% de lieux de vie accessibles a minima et évolutifs a maxima, pour maintenir la possibilité de pouvoir passer du plus au moins pour un acquéreur lambda, avec obligation de chambre à vivre et salle d’eau aux dimensions minimum d’accessibilité. Notamment, pour tous les locataires et acquéreurs qui ne souhaitent pas « survivre » dans des chambres de 9m² et 2,30m sous plafond. C’est vraiment dommage, car l’avenir est là. Obliger la réalisation de tous les immeubles de bureaux, d’Établissements Recevant du Public et d’habitations en poteaux/poutres, avec chape incluant siphon de sol et terrasses-balcon accessibles de plain pied, pour les rendre évolutifs à court, moyen et long terme, relèverait d’une intelligence collective bénéfique pour l’habitant dont on respecterait enfin toutes les différences de corporalités et de sensorialités à travers les âges et la vie. Et, dans le même temps, cela nous permettrait de répondre intelligemment à l’urgence du zéro artificialisation net des sols en se donnant les moyens de remodeler l’existant à l’infini. »
Architecte vétéran de l’accessibilité, Louis-Pierre Grosbois apprécie la qualité du rapport IGEDD. « Pour établir le bilan d’application du logement évolutif, les rapporteurs ont bien fait de rappeler le socle de la politique nationale d’accessibilité depuis 1975. On peut y ajouter le socle international établi en 1974 par la résolution de l’Organisation des Nations-Unies Barrier Free Design, qui définissait pour la première fois les notions d’accessible, d’adaptable au moindre coût et d’adapté à tous les logements. Le rapport, en 2023, revient à cette source en proposant une clarification de la terminologie : le logement accessible respecte la garantie universelle et le potentiel d’adaptation est appelé adaptable à la place d’évolutif. En constatant que « l’adaptabilité par des travaux simples n’a pas fonctionné », on devrait voir ce qu’il en a été dans d’autres pays européens qui appliquaient le même socle de règles ; une étude européenne de 2019 a montré que le coût moyen de l’adaptabilité était de 12.000 euros en France et de 3.000 euros en Suède. Entre 1988 et 1995, j’ai participé au projet SEPIA (Secteur expérimental pour l’insertion des personnes âgées dans l’habitat) et réalisé à Toulouse un immeuble d’habitat social intégrant une résidence pour personnes âgées. L’expérimentation était pilotée conjointement par les ministères de la Santé et de l’Équipement avec, à la Direction de la Construction, François Lefort, l’un des auteurs du rapport IGEDD. Avec des entreprises habituelles, nous avons réalisé l’accessibilité de tous les logements : ascenseur desservant les deux étages, balcons à seuils surbaissés, douche sans ressaut, cloisons légères posées sur le revêtement de sol, le tout réalisé avec des surcoûts faibles et des innovations techniques contrôlées. Ce qui a été innovant il y a 30 ans devrait devenir aujourd’hui ordinaire. » Pour en savoir plus : Handicap et Construction, par Louis-Pierre Grosbois, Le Moniteur 2020.
Assistant à maîtrise d’ouvrage, Philippe Monmarché assure le suivi technique de chantiers au sein du Bureau d’Étude Technique Adapté en Accessibilité Sherp’Accès. « Ecrire dans ce rapport « l’adaptabilité par des travaux simples n’a pas fonctionné, l’accessibilité dès la construction devient donc la règle » est erroné. Dès 2005, les bureaux de contrôle validaient comme travaux simples une cloison de type Placoplatre, or il n’y avait pas de définition pour les travaux simples. Christian François est souvent monté au créneau sur ce sujet.
Et il faut savoir que dès lors qu’un bureau de contrôle « valide » tel ou tel procédé (ce qu’il n’a pas à faire), le maître d’ouvrage s’appuie sur cette validation et impose cela aux entreprises. Pour l’accessibilité des balcons, les bureaux de contrôle sont partis bille en tête sur le fait qu’elle devait se faire de l’extérieur vers l’intérieur. De même pour l’aire de rotation qui empiète sur l’espace douche : les bureaux de contrôle qui validaient le principe de passage d’un fauteuil sur un espace de douche avaient le marché ! Voir ci-dessus le plan d’une salle de bains d’un logement neuf, validé par un contrôleur technique, et sur lequel l’espace d’usage du lavabo est… latéral ! »
« Pour les douches de plain-pied, il est assez surprenant de voir que des pays voisins ont réussi à les faire sans augmentation de dégâts des eaux, en Allemagne ou aux Pays-Bas par exemple. Ce qui est encore plus surprenant est de voir que tout le monde se targue d’en connaître l’usage, mais lorsque l’on étudie ce plan du CSTB, on a des doutes : l’espace d’usage dessiné est en dehors de la douche d’une largeur de 0,90m ; or la distance d’atteinte depuis un fauteuil roulant est d’environ 0,60m, et la distance nécessaire pour attraper la barre de transfert est, elle, d’environ 0,50m. Nous sommes toujours sur le même paradigme : on interroge les architectes, les contrôleurs techniques, des pseudos-spécialistes en tous genres et bien sûr les sacro-saints ergothérapeutes. Mais sans un mot sur l’ingénierie alors que la Fédération Cinov dans le cadre du Cinovaction travaille depuis plusieurs années sur le logement évolutif où l’on cherche à aller plus loin que l’adaptabilité sur le handicap ou la dépendance : il y a tellement de façons différentes de loger ! Enfin, cela peut paraître corporatiste mais lors d’une réunion avec l’Administration en juillet 2023, il nous a été répondu les points suivants :
- l’architecte n’est attaquable que sur la partie conception, pas sur l’exécution selon leur conseil national (CNOA) ;
- les contrôleurs techniques n’ont pas d’obligation de résultats, mais seulement de moyens ;
- les personnes qui font de l’AMO n’ont pas d’obligation de résultats dès lors qu’il ne sont pas une entreprise du bâtiment. »
Laurent Lejard, janvier 2024.
NB : rappelons que le ministère en charge des Personnes handicapées n’a plus compétence, au sens légal du terme, en matière de logement depuis le décret du 24 décembre 2015 : il ne fallait pas de gêneurs sur les chantiers…